日前，自然資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”），提出針對(duì)不同類型、不同發(fā)展階段的村莊，強(qiáng)化因地制宜、分類施策，從強(qiáng)化縣域?qū)用娼y(tǒng)籌、提升編制成果質(zhì)量、加強(qiáng)土地政策融合，以及運(yùn)用“循序漸進(jìn)、久久為功”等經(jīng)驗(yàn)，從分類推進(jìn)規(guī)劃編制、引導(dǎo)農(nóng)民廣泛參與、健全實(shí)施與保障機(jī)制等，切實(shí)提高村莊規(guī)劃編制的質(zhì)量與實(shí)效。
以下結(jié)合《通知》相關(guān)精神，從落實(shí)“多規(guī)合一”和提高實(shí)用性角度，談?wù)剬?duì)村莊規(guī)劃的幾點(diǎn)思考。
落實(shí)“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)底線保護(hù)
從國(guó)土空間規(guī)劃編制體系看，村莊規(guī)劃屬于“五級(jí)三類”中的詳細(xì)規(guī)劃，是落實(shí)五級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和各種專項(xiàng)規(guī)劃的最基層法定規(guī)劃，也是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的直接載體。現(xiàn)階段的國(guó)家意志與發(fā)展理念，要求加強(qiáng)糧食安全、生態(tài)優(yōu)先，以及歷史文化保護(hù)與傳承等。因此，村莊規(guī)劃首先要保證自上而下體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展要求。由于糧食安全、生態(tài)保護(hù)涉及的國(guó)土空間載體絕大部分位于鄉(xiāng)村地區(qū)（包括陸域和海域），因此，村莊規(guī)劃首要任務(wù)就是要落實(shí)上位相關(guān)規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田范圍、生態(tài)紅線保護(hù)范圍以及歷史文化保護(hù)紫線范圍等多條事關(guān)國(guó)家發(fā)展大計(jì)的控制底線，并從中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題以及在規(guī)劃中協(xié)調(diào)和消化矛盾，這也正體現(xiàn)村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)特征。在地方規(guī)劃實(shí)踐中，市、縣或鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的各類控制底線，由于規(guī)劃底圖精度、地類統(tǒng)計(jì)口徑和規(guī)劃傳導(dǎo)脫節(jié)等技術(shù)限制，在實(shí)際落地時(shí)往往存在各種誤差或矛盾，當(dāng)然也會(huì)發(fā)現(xiàn)村莊中各類突破底線的違法占地或建設(shè)等，這就需要在村莊規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)“去偽存真”，消除多規(guī)矛盾，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一、守住底線。
通過(guò)“規(guī)劃傳導(dǎo)”加強(qiáng)綜合統(tǒng)籌
新建立的國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)通過(guò)切實(shí)有效的規(guī)劃傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“編制-實(shí)施”的全流程閉環(huán)運(yùn)行。村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃必然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)或縣鎮(zhèn)聯(lián)編國(guó)土空間總體規(guī)劃的上位傳導(dǎo)，再行開展以行政村為單元的詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃傳導(dǎo)除了上述重要的糧食安全、生態(tài)保護(hù)等底線外，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的不斷提升，涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的空間要素保障也不斷增加，如加強(qiáng)城鄉(xiāng)韌性發(fā)展的“平急兩用”復(fù)合功能在鄉(xiāng)村的布局、鄉(xiāng)村振興“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的功能空間配置，以及基于流域的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治等。規(guī)劃傳導(dǎo)還包括涉及區(qū)域交通、水利和市政等方面的專項(xiàng)規(guī)劃要求等。比如在具有茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的福建省武夷山地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍具有茶園種植和茶葉加工的生產(chǎn)傳統(tǒng)，各村都有“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的空間配置訴求，但在各村分散配置用地顯然不合理也不可能，因此需要在縣域或鎮(zhèn)域?qū)用孢M(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌和合理配置，再行指導(dǎo)相關(guān)村莊的具體規(guī)劃。通過(guò)加強(qiáng)上位總體層面規(guī)劃的綜合與統(tǒng)籌，還可辨識(shí)和指導(dǎo)相鄰具有同類發(fā)展條件和產(chǎn)業(yè)特色的村莊開展村莊連片規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的整體性并提高村莊規(guī)劃編制的效率。
新建立的國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)通過(guò)切實(shí)有效的規(guī)劃傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“編制-實(shí)施”的全流程閉環(huán)運(yùn)行。村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃必然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)或縣鎮(zhèn)聯(lián)編國(guó)土空間總體規(guī)劃的上位傳導(dǎo)，再行開展以行政村為單元的詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃傳導(dǎo)除了上述重要的糧食安全、生態(tài)保護(hù)等底線外，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的不斷提升，涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的空間要素保障也不斷增加，如加強(qiáng)城鄉(xiāng)韌性發(fā)展的“平急兩用”復(fù)合功能在鄉(xiāng)村的布局、鄉(xiāng)村振興“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的功能空間配置，以及基于流域的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治等。規(guī)劃傳導(dǎo)還包括涉及區(qū)域交通、水利和市政等方面的專項(xiàng)規(guī)劃要求等。比如在具有茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的福建省武夷山地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍具有茶園種植和茶葉加工的生產(chǎn)傳統(tǒng)，各村都有“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的空間配置訴求，但在各村分散配置用地顯然不合理也不可能，因此需要在縣域或鎮(zhèn)域?qū)用孢M(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌和合理配置，再行指導(dǎo)相關(guān)村莊的具體規(guī)劃。通過(guò)加強(qiáng)上位總體層面規(guī)劃的綜合與統(tǒng)籌，還可辨識(shí)和指導(dǎo)相鄰具有同類發(fā)展條件和產(chǎn)業(yè)特色的村莊開展村莊連片規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的整體性并提高村莊規(guī)劃編制的效率。
采取“分層規(guī)劃”增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)效
我國(guó)地域遼闊，東西南北、內(nèi)陸沿海的鄉(xiāng)村分布特征與發(fā)展?fàn)顩r差異巨大。同時(shí)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入增長(zhǎng)后期，多數(shù)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)為人少房閑、土地利用效率低的普遍情形。因此，村莊規(guī)劃作為最基層的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)針對(duì)加強(qiáng)底線安全管控和適應(yīng)建設(shè)真實(shí)需求形成“分層規(guī)劃”，提高規(guī)劃編制和實(shí)施的針對(duì)性。具體而言，可將村莊規(guī)劃分為單元規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃兩個(gè)層次，單元規(guī)劃即以一個(gè)或多個(gè)行政村為編制單元開展村莊規(guī)劃，主要突出用地規(guī)劃與管控，即劃定基本農(nóng)田用地 、生態(tài)保護(hù)用地和各類村莊建設(shè)用地，以及滿足彈性發(fā)展的“白地”等，對(duì)各類用地提出通則式規(guī)劃管控要求。多數(shù)村莊可覆蓋式開展村莊單元規(guī)劃。實(shí)施規(guī)劃則是結(jié)合全域土地綜合整治等行動(dòng)性計(jì)劃，對(duì)村莊內(nèi)包括土地、建筑和環(huán)境等多重要素進(jìn)行統(tǒng)籌布局和空間形態(tài)詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃成果旨在直接指導(dǎo)村莊土地整理、房屋建設(shè)和環(huán)境整治等實(shí)施性工作。有實(shí)際建設(shè)需求的村莊可開展村莊實(shí)施規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃可以是覆蓋村域國(guó)土空間范圍，也可以是有實(shí)際建設(shè)需求的局部國(guó)土空間。通過(guò)分層規(guī)劃可以使村莊規(guī)劃編制做到突出重點(diǎn)、提升實(shí)效和節(jié)省投入。
我國(guó)地域遼闊，東西南北、內(nèi)陸沿海的鄉(xiāng)村分布特征與發(fā)展?fàn)顩r差異巨大。同時(shí)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入增長(zhǎng)后期，多數(shù)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)為人少房閑、土地利用效率低的普遍情形。因此，村莊規(guī)劃作為最基層的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)針對(duì)加強(qiáng)底線安全管控和適應(yīng)建設(shè)真實(shí)需求形成“分層規(guī)劃”，提高規(guī)劃編制和實(shí)施的針對(duì)性。具體而言，可將村莊規(guī)劃分為單元規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃兩個(gè)層次，單元規(guī)劃即以一個(gè)或多個(gè)行政村為編制單元開展村莊規(guī)劃，主要突出用地規(guī)劃與管控，即劃定基本農(nóng)田用地 、生態(tài)保護(hù)用地和各類村莊建設(shè)用地，以及滿足彈性發(fā)展的“白地”等，對(duì)各類用地提出通則式規(guī)劃管控要求。多數(shù)村莊可覆蓋式開展村莊單元規(guī)劃。實(shí)施規(guī)劃則是結(jié)合全域土地綜合整治等行動(dòng)性計(jì)劃，對(duì)村莊內(nèi)包括土地、建筑和環(huán)境等多重要素進(jìn)行統(tǒng)籌布局和空間形態(tài)詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃成果旨在直接指導(dǎo)村莊土地整理、房屋建設(shè)和環(huán)境整治等實(shí)施性工作。有實(shí)際建設(shè)需求的村莊可開展村莊實(shí)施規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃可以是覆蓋村域國(guó)土空間范圍，也可以是有實(shí)際建設(shè)需求的局部國(guó)土空間。通過(guò)分層規(guī)劃可以使村莊規(guī)劃編制做到突出重點(diǎn)、提升實(shí)效和節(jié)省投入。
盤活“低效用地”提高利用效率
落實(shí)安全底線管控只是村莊規(guī)劃最基本的要求，更高的目標(biāo)則是要通過(guò)規(guī)劃及其有效的實(shí)施，提升村莊各類用地的節(jié)約集約使用效率。筆者在贛州市寧都縣黃石鎮(zhèn)大嶺村開展調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村建設(shè)發(fā)展中形成了舊村與新村兩類宅基地集聚區(qū)，舊村普遍是空心化的人去房危，也因此村莊的人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)，我國(guó)多數(shù)地區(qū)多數(shù)村莊普遍都有類似情形。因此，舊村宅基地的復(fù)墾再用自然成為規(guī)劃引導(dǎo)的重點(diǎn)，大嶺村將舊村宅基地進(jìn)行苗木種植，為村民經(jīng)濟(jì)收入提供新的來(lái)源。由于人口的減少以及縣、鎮(zhèn)的吸引，很多村莊的小學(xué)、舊村部、舊禮堂等都存在房屋空置、土地閑置等現(xiàn)象，這些用地都可成為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展可資利用的存量資源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本農(nóng)田、一般耕地等，則也存在通過(guò)流轉(zhuǎn)、整理和整合等實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的高效利用，包括整合村民各自分散的自留地，形成規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)土地整理過(guò)程中集約形成農(nóng)、文、旅相結(jié)合的發(fā)展空間資源。如福建省晉江市通過(guò)九十九溪流域土地綜合整治試點(diǎn)探索，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和溪流生態(tài)環(huán)境修復(fù)，在適量增加耕地的基礎(chǔ)上結(jié)合村民的自愿上樓等集約形成田園綜合體設(shè)施發(fā)展用地。再如，蘇州市吳江區(qū)平望鎮(zhèn)廟頭村，充分依托吳江國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園積極打造田園綜合體，利用村莊存量低效建設(shè)用地和舊村宅等，通過(guò)置換植入農(nóng)、文、旅融合發(fā)展新功能，改變土地資源利用方式發(fā)展農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)。因此，村莊規(guī)劃實(shí)用性的根本應(yīng)落實(shí)在對(duì)土地的高效集約利用。
尊重“村情民意”展現(xiàn)鄉(xiāng)村特色
村莊規(guī)劃需要通過(guò)“以人為本”“因地制宜”體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，以人為本是規(guī)劃要符合當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)勞作、生活習(xí)俗和發(fā)展需求，因地制宜則是規(guī)劃要體現(xiàn)村莊的自然環(huán)境和地理氣候等特點(diǎn)。不過(guò)，由于多數(shù)來(lái)自城市的規(guī)劃編制人員往往缺乏在地的生活體驗(yàn)和存在對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境審美的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致規(guī)劃多不實(shí)用。筆者在武夷山市上梅鄉(xiāng)嶺山村楊梅嶺自然村調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)村民喜歡坐在村口聊天，通過(guò)交流了解到村口是村民們交往公共空間，村民們希望能有一個(gè)亭子，以便下雨天也能出來(lái)聊天，并由于該自然村位于偏遠(yuǎn)高山，手機(jī)信號(hào)不好影響了村民不多的“娛樂(lè)活動(dòng)”。類似的真實(shí)需求應(yīng)更多的通過(guò)體察“村情民意”和村民直接參與落實(shí)到規(guī)劃中，才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的以人為本。環(huán)境整治則是多數(shù)村莊需要面對(duì)的常態(tài)工作，環(huán)境整治的規(guī)劃指引應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)村莊的干凈整潔和自然樸素，以滿足村民的“鄉(xiāng)土氣”審美觀為準(zhǔn)，以及關(guān)注建設(shè)資金投入和日常管理維護(hù)的經(jīng)濟(jì)性，否則村莊環(huán)境不斷提升的目標(biāo)難以維系。
落實(shí)安全底線管控只是村莊規(guī)劃最基本的要求，更高的目標(biāo)則是要通過(guò)規(guī)劃及其有效的實(shí)施，提升村莊各類用地的節(jié)約集約使用效率。筆者在贛州市寧都縣黃石鎮(zhèn)大嶺村開展調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村建設(shè)發(fā)展中形成了舊村與新村兩類宅基地集聚區(qū)，舊村普遍是空心化的人去房危，也因此村莊的人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)，我國(guó)多數(shù)地區(qū)多數(shù)村莊普遍都有類似情形。因此，舊村宅基地的復(fù)墾再用自然成為規(guī)劃引導(dǎo)的重點(diǎn)，大嶺村將舊村宅基地進(jìn)行苗木種植，為村民經(jīng)濟(jì)收入提供新的來(lái)源。由于人口的減少以及縣、鎮(zhèn)的吸引，很多村莊的小學(xué)、舊村部、舊禮堂等都存在房屋空置、土地閑置等現(xiàn)象，這些用地都可成為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展可資利用的存量資源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本農(nóng)田、一般耕地等，則也存在通過(guò)流轉(zhuǎn)、整理和整合等實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的高效利用，包括整合村民各自分散的自留地，形成規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)土地整理過(guò)程中集約形成農(nóng)、文、旅相結(jié)合的發(fā)展空間資源。如福建省晉江市通過(guò)九十九溪流域土地綜合整治試點(diǎn)探索，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和溪流生態(tài)環(huán)境修復(fù)，在適量增加耕地的基礎(chǔ)上結(jié)合村民的自愿上樓等集約形成田園綜合體設(shè)施發(fā)展用地。再如，蘇州市吳江區(qū)平望鎮(zhèn)廟頭村，充分依托吳江國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園積極打造田園綜合體，利用村莊存量低效建設(shè)用地和舊村宅等，通過(guò)置換植入農(nóng)、文、旅融合發(fā)展新功能，改變土地資源利用方式發(fā)展農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)。因此，村莊規(guī)劃實(shí)用性的根本應(yīng)落實(shí)在對(duì)土地的高效集約利用。
尊重“村情民意”展現(xiàn)鄉(xiāng)村特色
村莊規(guī)劃需要通過(guò)“以人為本”“因地制宜”體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，以人為本是規(guī)劃要符合當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)勞作、生活習(xí)俗和發(fā)展需求，因地制宜則是規(guī)劃要體現(xiàn)村莊的自然環(huán)境和地理氣候等特點(diǎn)。不過(guò)，由于多數(shù)來(lái)自城市的規(guī)劃編制人員往往缺乏在地的生活體驗(yàn)和存在對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境審美的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致規(guī)劃多不實(shí)用。筆者在武夷山市上梅鄉(xiāng)嶺山村楊梅嶺自然村調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)村民喜歡坐在村口聊天，通過(guò)交流了解到村口是村民們交往公共空間，村民們希望能有一個(gè)亭子，以便下雨天也能出來(lái)聊天，并由于該自然村位于偏遠(yuǎn)高山，手機(jī)信號(hào)不好影響了村民不多的“娛樂(lè)活動(dòng)”。類似的真實(shí)需求應(yīng)更多的通過(guò)體察“村情民意”和村民直接參與落實(shí)到規(guī)劃中，才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的以人為本。環(huán)境整治則是多數(shù)村莊需要面對(duì)的常態(tài)工作，環(huán)境整治的規(guī)劃指引應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)村莊的干凈整潔和自然樸素，以滿足村民的“鄉(xiāng)土氣”審美觀為準(zhǔn)，以及關(guān)注建設(shè)資金投入和日常管理維護(hù)的經(jīng)濟(jì)性，否則村莊環(huán)境不斷提升的目標(biāo)難以維系。