日前，自然資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于學習運用“千萬工程”經(jīng)驗提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實效的通知》（以下簡稱“通知”），提出針對不同類型、不同發(fā)展階段的村莊，強化因地制宜、分類施策，從強化縣域?qū)用娼y(tǒng)籌、提升編制成果質(zhì)量、加強土地政策融合，以及運用“循序漸進、久久為功”等經(jīng)驗，從分類推進規(guī)劃編制、引導農(nóng)民廣泛參與、健全實施與保障機制等，切實提高村莊規(guī)劃編制的質(zhì)量與實效。
以下結(jié)合《通知》相關(guān)精神，從落實“多規(guī)合一”和提高實用性角度，談談對村莊規(guī)劃的幾點思考。
落實“多規(guī)合一”實現(xiàn)底線保護
從國土空間規(guī)劃編制體系看，村莊規(guī)劃屬于“五級三類”中的詳細規(guī)劃，是落實五級國土空間總體規(guī)劃和各種專項規(guī)劃的最基層法定規(guī)劃，也是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的直接載體。現(xiàn)階段的國家意志與發(fā)展理念，要求加強糧食安全、生態(tài)優(yōu)先，以及歷史文化保護與傳承等。因此，村莊規(guī)劃首先要保證自上而下體現(xiàn)國家發(fā)展要求。由于糧食安全、生態(tài)保護涉及的國土空間載體絕大部分位于鄉(xiāng)村地區(qū)（包括陸域和海域），因此，村莊規(guī)劃首要任務就是要落實上位相關(guān)規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田范圍、生態(tài)紅線保護范圍以及歷史文化保護紫線范圍等多條事關(guān)國家發(fā)展大計的控制底線，并從中發(fā)現(xiàn)存在的問題以及在規(guī)劃中協(xié)調(diào)和消化矛盾，這也正體現(xiàn)村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃的技術(shù)特征。在地方規(guī)劃實踐中，市、縣或鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃劃定的各類控制底線，由于規(guī)劃底圖精度、地類統(tǒng)計口徑和規(guī)劃傳導脫節(jié)等技術(shù)限制，在實際落地時往往存在各種誤差或矛盾，當然也會發(fā)現(xiàn)村莊中各類突破底線的違法占地或建設等，這就需要在村莊規(guī)劃層面實現(xiàn)“去偽存真”，消除多規(guī)矛盾，實現(xiàn)多規(guī)合一、守住底線。
通過“規(guī)劃傳導”加強綜合統(tǒng)籌
新建立的國土空間規(guī)劃體系強調(diào)通過切實有效的規(guī)劃傳導，實現(xiàn)規(guī)劃“編制-實施”的全流程閉環(huán)運行。村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃必然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)級或縣鎮(zhèn)聯(lián)編國土空間總體規(guī)劃的上位傳導，再行開展以行政村為單元的詳細規(guī)劃。規(guī)劃傳導除了上述重要的糧食安全、生態(tài)保護等底線外，隨著我國城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展目標的不斷提升，涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的空間要素保障也不斷增加，如加強城鄉(xiāng)韌性發(fā)展的“平急兩用”復合功能在鄉(xiāng)村的布局、鄉(xiāng)村振興“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的功能空間配置，以及基于流域的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治等。規(guī)劃傳導還包括涉及區(qū)域交通、水利和市政等方面的專項規(guī)劃要求等。比如在具有茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的福建省武夷山地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍具有茶園種植和茶葉加工的生產(chǎn)傳統(tǒng)，各村都有“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的空間配置訴求，但在各村分散配置用地顯然不合理也不可能，因此需要在縣域或鎮(zhèn)域?qū)用孢M行規(guī)劃統(tǒng)籌和合理配置，再行指導相關(guān)村莊的具體規(guī)劃。通過加強上位總體層面規(guī)劃的綜合與統(tǒng)籌，還可辨識和指導相鄰具有同類發(fā)展條件和產(chǎn)業(yè)特色的村莊開展村莊連片規(guī)劃，增強規(guī)劃的整體性并提高村莊規(guī)劃編制的效率。
新建立的國土空間規(guī)劃體系強調(diào)通過切實有效的規(guī)劃傳導，實現(xiàn)規(guī)劃“編制-實施”的全流程閉環(huán)運行。村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃必然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)級或縣鎮(zhèn)聯(lián)編國土空間總體規(guī)劃的上位傳導，再行開展以行政村為單元的詳細規(guī)劃。規(guī)劃傳導除了上述重要的糧食安全、生態(tài)保護等底線外，隨著我國城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展目標的不斷提升，涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的空間要素保障也不斷增加，如加強城鄉(xiāng)韌性發(fā)展的“平急兩用”復合功能在鄉(xiāng)村的布局、鄉(xiāng)村振興“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的功能空間配置，以及基于流域的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治等。規(guī)劃傳導還包括涉及區(qū)域交通、水利和市政等方面的專項規(guī)劃要求等。比如在具有茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的福建省武夷山地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍具有茶園種植和茶葉加工的生產(chǎn)傳統(tǒng)，各村都有“一二三產(chǎn)”融合發(fā)展的空間配置訴求，但在各村分散配置用地顯然不合理也不可能，因此需要在縣域或鎮(zhèn)域?qū)用孢M行規(guī)劃統(tǒng)籌和合理配置，再行指導相關(guān)村莊的具體規(guī)劃。通過加強上位總體層面規(guī)劃的綜合與統(tǒng)籌，還可辨識和指導相鄰具有同類發(fā)展條件和產(chǎn)業(yè)特色的村莊開展村莊連片規(guī)劃，增強規(guī)劃的整體性并提高村莊規(guī)劃編制的效率。
采取“分層規(guī)劃”增強規(guī)劃實效
我國地域遼闊，東西南北、內(nèi)陸沿海的鄉(xiāng)村分布特征與發(fā)展狀況差異巨大。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化水平進入增長后期，多數(shù)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)為人少房閑、土地利用效率低的普遍情形。因此，村莊規(guī)劃作為最基層的詳細規(guī)劃應針對加強底線安全管控和適應建設真實需求形成“分層規(guī)劃”，提高規(guī)劃編制和實施的針對性。具體而言，可將村莊規(guī)劃分為單元規(guī)劃和實施規(guī)劃兩個層次，單元規(guī)劃即以一個或多個行政村為編制單元開展村莊規(guī)劃，主要突出用地規(guī)劃與管控，即劃定基本農(nóng)田用地 、生態(tài)保護用地和各類村莊建設用地，以及滿足彈性發(fā)展的“白地”等，對各類用地提出通則式規(guī)劃管控要求。多數(shù)村莊可覆蓋式開展村莊單元規(guī)劃。實施規(guī)劃則是結(jié)合全域土地綜合整治等行動性計劃，對村莊內(nèi)包括土地、建筑和環(huán)境等多重要素進行統(tǒng)籌布局和空間形態(tài)詳細規(guī)劃，規(guī)劃成果旨在直接指導村莊土地整理、房屋建設和環(huán)境整治等實施性工作。有實際建設需求的村莊可開展村莊實施規(guī)劃，實施規(guī)劃可以是覆蓋村域國土空間范圍，也可以是有實際建設需求的局部國土空間。通過分層規(guī)劃可以使村莊規(guī)劃編制做到突出重點、提升實效和節(jié)省投入。
我國地域遼闊，東西南北、內(nèi)陸沿海的鄉(xiāng)村分布特征與發(fā)展狀況差異巨大。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化水平進入增長后期，多數(shù)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)為人少房閑、土地利用效率低的普遍情形。因此，村莊規(guī)劃作為最基層的詳細規(guī)劃應針對加強底線安全管控和適應建設真實需求形成“分層規(guī)劃”，提高規(guī)劃編制和實施的針對性。具體而言，可將村莊規(guī)劃分為單元規(guī)劃和實施規(guī)劃兩個層次，單元規(guī)劃即以一個或多個行政村為編制單元開展村莊規(guī)劃，主要突出用地規(guī)劃與管控，即劃定基本農(nóng)田用地 、生態(tài)保護用地和各類村莊建設用地，以及滿足彈性發(fā)展的“白地”等，對各類用地提出通則式規(guī)劃管控要求。多數(shù)村莊可覆蓋式開展村莊單元規(guī)劃。實施規(guī)劃則是結(jié)合全域土地綜合整治等行動性計劃，對村莊內(nèi)包括土地、建筑和環(huán)境等多重要素進行統(tǒng)籌布局和空間形態(tài)詳細規(guī)劃，規(guī)劃成果旨在直接指導村莊土地整理、房屋建設和環(huán)境整治等實施性工作。有實際建設需求的村莊可開展村莊實施規(guī)劃，實施規(guī)劃可以是覆蓋村域國土空間范圍，也可以是有實際建設需求的局部國土空間。通過分層規(guī)劃可以使村莊規(guī)劃編制做到突出重點、提升實效和節(jié)省投入。
盤活“低效用地”提高利用效率
落實安全底線管控只是村莊規(guī)劃最基本的要求，更高的目標則是要通過規(guī)劃及其有效的實施，提升村莊各類用地的節(jié)約集約使用效率。筆者在贛州市寧都縣黃石鎮(zhèn)大嶺村開展調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該村建設發(fā)展中形成了舊村與新村兩類宅基地集聚區(qū)，舊村普遍是空心化的人去房危，也因此村莊的人均建設用地嚴重超標，我國多數(shù)地區(qū)多數(shù)村莊普遍都有類似情形。因此，舊村宅基地的復墾再用自然成為規(guī)劃引導的重點，大嶺村將舊村宅基地進行苗木種植，為村民經(jīng)濟收入提供新的來源。由于人口的減少以及縣、鎮(zhèn)的吸引，很多村莊的小學、舊村部、舊禮堂等都存在房屋空置、土地閑置等現(xiàn)象，這些用地都可成為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展可資利用的存量資源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本農(nóng)田、一般耕地等，則也存在通過流轉(zhuǎn)、整理和整合等實現(xiàn)農(nóng)地的高效利用，包括整合村民各自分散的自留地，形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時土地整理過程中集約形成農(nóng)、文、旅相結(jié)合的發(fā)展空間資源。如福建省晉江市通過九十九溪流域土地綜合整治試點探索，有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和溪流生態(tài)環(huán)境修復，在適量增加耕地的基礎上結(jié)合村民的自愿上樓等集約形成田園綜合體設施發(fā)展用地。再如，蘇州市吳江區(qū)平望鎮(zhèn)廟頭村，充分依托吳江國家現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園積極打造田園綜合體，利用村莊存量低效建設用地和舊村宅等，通過置換植入農(nóng)、文、旅融合發(fā)展新功能，改變土地資源利用方式發(fā)展農(nóng)村新經(jīng)濟。因此，村莊規(guī)劃實用性的根本應落實在對土地的高效集約利用。
尊重“村情民意”展現(xiàn)鄉(xiāng)村特色
村莊規(guī)劃需要通過“以人為本”“因地制宜”體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，以人為本是規(guī)劃要符合當?shù)卮迕竦纳a(chǎn)勞作、生活習俗和發(fā)展需求，因地制宜則是規(guī)劃要體現(xiàn)村莊的自然環(huán)境和地理氣候等特點。不過，由于多數(shù)來自城市的規(guī)劃編制人員往往缺乏在地的生活體驗和存在對鄉(xiāng)村環(huán)境審美的認知偏差，導致規(guī)劃多不實用。筆者在武夷山市上梅鄉(xiāng)嶺山村楊梅嶺自然村調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)村民喜歡坐在村口聊天，通過交流了解到村口是村民們交往公共空間，村民們希望能有一個亭子，以便下雨天也能出來聊天，并由于該自然村位于偏遠高山，手機信號不好影響了村民不多的“娛樂活動”。類似的真實需求應更多的通過體察“村情民意”和村民直接參與落實到規(guī)劃中，才能真正實現(xiàn)規(guī)劃的以人為本。環(huán)境整治則是多數(shù)村莊需要面對的常態(tài)工作，環(huán)境整治的規(guī)劃指引應重點體現(xiàn)村莊的干凈整潔和自然樸素，以滿足村民的“鄉(xiāng)土氣”審美觀為準，以及關(guān)注建設資金投入和日常管理維護的經(jīng)濟性，否則村莊環(huán)境不斷提升的目標難以維系。
落實安全底線管控只是村莊規(guī)劃最基本的要求，更高的目標則是要通過規(guī)劃及其有效的實施，提升村莊各類用地的節(jié)約集約使用效率。筆者在贛州市寧都縣黃石鎮(zhèn)大嶺村開展調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該村建設發(fā)展中形成了舊村與新村兩類宅基地集聚區(qū)，舊村普遍是空心化的人去房危，也因此村莊的人均建設用地嚴重超標，我國多數(shù)地區(qū)多數(shù)村莊普遍都有類似情形。因此，舊村宅基地的復墾再用自然成為規(guī)劃引導的重點，大嶺村將舊村宅基地進行苗木種植，為村民經(jīng)濟收入提供新的來源。由于人口的減少以及縣、鎮(zhèn)的吸引，很多村莊的小學、舊村部、舊禮堂等都存在房屋空置、土地閑置等現(xiàn)象，這些用地都可成為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展可資利用的存量資源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本農(nóng)田、一般耕地等，則也存在通過流轉(zhuǎn)、整理和整合等實現(xiàn)農(nóng)地的高效利用，包括整合村民各自分散的自留地，形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時土地整理過程中集約形成農(nóng)、文、旅相結(jié)合的發(fā)展空間資源。如福建省晉江市通過九十九溪流域土地綜合整治試點探索，有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和溪流生態(tài)環(huán)境修復，在適量增加耕地的基礎上結(jié)合村民的自愿上樓等集約形成田園綜合體設施發(fā)展用地。再如，蘇州市吳江區(qū)平望鎮(zhèn)廟頭村，充分依托吳江國家現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園積極打造田園綜合體，利用村莊存量低效建設用地和舊村宅等，通過置換植入農(nóng)、文、旅融合發(fā)展新功能，改變土地資源利用方式發(fā)展農(nóng)村新經(jīng)濟。因此，村莊規(guī)劃實用性的根本應落實在對土地的高效集約利用。
尊重“村情民意”展現(xiàn)鄉(xiāng)村特色
村莊規(guī)劃需要通過“以人為本”“因地制宜”體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，以人為本是規(guī)劃要符合當?shù)卮迕竦纳a(chǎn)勞作、生活習俗和發(fā)展需求，因地制宜則是規(guī)劃要體現(xiàn)村莊的自然環(huán)境和地理氣候等特點。不過，由于多數(shù)來自城市的規(guī)劃編制人員往往缺乏在地的生活體驗和存在對鄉(xiāng)村環(huán)境審美的認知偏差，導致規(guī)劃多不實用。筆者在武夷山市上梅鄉(xiāng)嶺山村楊梅嶺自然村調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)村民喜歡坐在村口聊天，通過交流了解到村口是村民們交往公共空間，村民們希望能有一個亭子，以便下雨天也能出來聊天，并由于該自然村位于偏遠高山，手機信號不好影響了村民不多的“娛樂活動”。類似的真實需求應更多的通過體察“村情民意”和村民直接參與落實到規(guī)劃中，才能真正實現(xiàn)規(guī)劃的以人為本。環(huán)境整治則是多數(shù)村莊需要面對的常態(tài)工作，環(huán)境整治的規(guī)劃指引應重點體現(xiàn)村莊的干凈整潔和自然樸素，以滿足村民的“鄉(xiāng)土氣”審美觀為準，以及關(guān)注建設資金投入和日常管理維護的經(jīng)濟性，否則村莊環(huán)境不斷提升的目標難以維系。